Slovenska pravna stroka s področja delovnega prava in socialne varnosti na načelni ravni nasprotuje možnosti, da bi posameznik lahko prejemal starostno pokojnino in hkrati ostal polno delovno aktiven.
Društvo za delovno pravo in socialno varnost je leta 2019 podalo izjavo za javnost, v kateri so zapisali: »Člani društva za delovno pravo pa so prepričani, da rešitve za problem nizkih pokojnin in razmeroma mladih, za delo zmožnih upokojencev ni mogoče iskati v dvojnem statusu, temveč v višjih pokojninah (tudi z razširitvijo pokojninske osnove in višjimi plačami, saj so pokojnine le odraz trga dela) in morebitnem povišanju upokojitvene starosti (ob upoštevanju podaljševanja pričakovane življenjske dobe). Pokojninski sistem mora še naprej temeljiti na enakosti in (pravi, ne obrnjeni) solidarnosti. Izplačevanje dela 'pokojnine' ob nezmanjšani ekonomski aktivnosti (in dohodku) je zato v temelju napačno.«
Podobno stališče sta februarja letos na 38. seji Komisije za socialno varstvo, delo, zdravstvo in invalide v Državnem svetu zagovarjala prof. dr. Grega Strban in Marijan Papež. Oba sta nedvomno zelo priznana, verjetno celo vodilna slovenska strokovnjaka s področja pravne ureditve pokojninskega zavarovanja.
V tokratni kolumni kljub pretežni usklajenosti pravne stroke o tem vprašanju razpravljam o tem, zakaj se s temi stališči ne strinjam in zakaj menim, da bi morali neomejeno dovoljevati delo upokojencev, ki prejemajo starostno pokojnino.
Nasprotniki t. i. dvojnega statusa po mojem razumevanju temu nasprotujejo, ker odločno zagovarjajo, da je starostna pokojnina nadomestilo za izpadli dohodek zaradi starosti oziroma da pokojninsko zavarovanje služi kot zavarovanje za primer izgube dohodka zaradi starosti. Po njihovem mnenju zato ni sprejemljivo, da bi posameznik, ki zaradi starosti ni izgubil dohodka, prejemal pokojnino, torej nekaj, česar ne potrebuje. Takšna ureditev bi po njihovem mnenju pomenila obrnjeno solidarnost, kar pa naj ne bi bilo pravilno. Prevladujoča pravna stroka zato dosledno zagovarja stališče, da morajo za izplačilo starostne pokojnine ostati vsi trije pogoji: (1) starost, (2) zavarovalna (pokojninska) doba in (3) prenehanje podlage za zavarovanje. Odpadla podlaga za vključitev v obvezno zavarovanje naj bi bila sinonim za izgubo dohodka. Njihov temeljni argument je torej pravnoteoretičen: pokojninsko zavarovanje je v sistemu prava socialne varnosti treba razumeti kot zavarovanje zaradi izgube dohodka zaradi starosti. Drugih argumentov v resnici ne ponujajo ali pa sem jih prezrl. Občasno se sicer pojavi še argument nelojalne konkurence upokojencev z dvojnim statusom in morebitne ovire za vstop na trg dela za mlade oziroma brezposelne.
Temeljni argument nasprotnikov, da je pokojninsko zavarovanje po slovenskem pravu zavarovanje zaradi izgube dohodka zaradi starosti, je pravnosistemski in zato morda res močan, vendar pa se izkaže, da številne države tudi v EU tega stališča ne delijo oziroma ga ne delijo več. Upokojenci lahko v številnih državah EU brez ovir tudi po upokojitvi še naprej sodelujejo v ekonomski aktivnosti. Še več, iz argumentov nasprotnikov t. i. dvojnega statusa ni mogoče razbrati, katero dobrino bi sprememba ureditve prizadela oziroma kdo bi bil zaradi tega na slabšem. Z vidika ekonomske teorije se namreč zdi, da gre celo za spremembo, ki izpolnjuje vsa merila Paretove učinkovitosti, kar je v modernem pravu izrazito redko. Po mojem mnenju bi imela s to spremembo množica ljudi očitne koristi, ni pa jasno, kdo bi bil s to spremembo dejansko oškodovan.
V Nemčiji in na Švedskem je t. i. dvojni status dovoljen, delo upokojencev je fleksibilno urejeno, posamezniki, ki dosežejo z zakonom predpisano starost in zavarovalno dobo, opravljajo delo brez omejitev, tako časovnih kot pri višini dodatnega zaslužka. Nemčija je z reformo Flexirente odpravila omejitve glede dodatnega zaslužka za upokojence, kar pomeni, da lahko ti hkrati prejemajo polno pokojnino in delajo bodisi v delovnem razmerju bodisi kot samozaposleni. Dodatni dohodek ne vpliva negativno na višino pokojnine, obenem pa imajo možnost prostovoljnega nadaljnjega vplačevanja v pokojninsko blagajno, kar jim dolgoročno zvišuje odmerno stopnjo pokojnine. Tudi na Švedskem ni nikakršnih omejitev glede dodatnega dohodka, pokojnina pa se celo neposredno zvišuje, če posameznik dlje časa ostane delovno aktiven. V obeh državah veljajo določene omejitve za tiste, ki se predčasno upokojijo.
Dvojni status je dovoljen tudi v nekaterih vzhodnoevropskih državah EU. Za primer poglejmo Poljsko, Madžarsko in Romunijo. Na Poljskem mora posameznik, ki želi pridobiti pravico do pokojnine, v prvi fazi sicer prenehati z ekonomsko aktivnostjo, kar v praksi pomeni, da mu mora najprej prenehati delovno razmerje. Ob začetku prejemanja pokojnine pa se lahko nemudoma ponovno zaposli pri novem ali istem delodajalcu. Višina pokojnine ni odvisna od višine dodatnega dohodka, kar pomeni, da posameznik lahko brez omejitev hkrati prejema polno pokojnino in drugi dohodek. Namen te ureditve je omejitev delovnopravnega varstva posameznikov, ki izpolnjujejo pogoje za prejemanje starostne pokojnine in želijo to pravico tudi uveljaviti.
Na Madžarskem ni omejitev glede sočasnega prejemanja pokojnine in zaposlitve, vendar to velja samo za delo v zasebnem sektorju. V javnem sektorju je to praviloma prepovedano, razen v panogah, v katerih močno primanjkuje zaposlenih (na primer v šolstvu). Poslovna praksa pa je hitro našla obvod v obliki agencij. Uživalci pokojnine, ki želijo delati v javnem sektorju, se formalno zaposlijo kot agencijski delavci, nato pa jih agencije posredujejo na delo v javni sektor. Tudi v Romuniji je ureditev liberalizirana, saj upokojenci lahko brez posebnih omejitev hkrati opravljajo delo in prejemajo pokojnino.
Že zelo hiter in površen pregled ureditve v nekaterih državah nakazuje, da bi bilo temeljni argument proti dvojnemu statusu mogoče preseči že na zakonodajni ravni – s preprosto spremembo definicije pokojninskega zavarovanja. Po novi definiciji bi zavarovalni primer pomenil nastop dveh bodočih, negotovih dogodkov: (1) dosego določene starosti in (2) izpolnitev določene zavarovalne dobe. Oba dogodka sta bodoča in negotova, hkrati pa vsaj z vidika izpolnitve tudi nista povsem odvisna od izključne volje zavarovanca. To pomeni, da bi bil pogoj za prejemanje starostne pokojnine izpolnjen že z dosego določene starosti in zadostnim obsegom zavarovalne dobe, vprašanje ekonomske aktivnosti oziroma prejemanja različnih dohodkov pa na to pravico ne bi vplivalo.
Iz argumentacije nasprotnikov dvojnega statusa ni mogoče razbrati, ali izgubo dohodka zaradi starosti razumejo v širšem smislu – torej zgolj kot izgubo podlage za vključitev v obvezna socialna zavarovanja – ali v strožji obliki, kot popolno prenehanje pridobivanja kakršnegakoli dohodka. Osebno se mi zdi veljavna zakonska definicija, po kateri je ključno, da posameznik ne izpolnjuje pogojev za vključitev v obvezna socialna zavarovanja, težko razumljiva. Ne razumem namreč, zakaj bi v okviru pojma izgube dohodka zaradi starosti upoštevali zgolj opravljanje dela v delovnem razmerju, samostojno dejavnost, kmetijsko dejavnost (omejeno) ter status družbenika, ki je hkrati poslovodja v družbi. Vse druge oblike ekonomske aktivnosti so za prejemnika pokojnine namreč še naprej neomejeno dovoljene.
Posameznik lahko tudi ob prejemanju starostne pokojnine prejema naslednje dohodke:
– neomejene dohodke v okviru drugega pravnega razmerja (tipično podjemne in avtorske pogodbe; pri tem je glavna omejitev, da to delo ne sme imeti elementov delovnega razmerja);
– omejene dohodke iz naslova začasnega in občasnega dela (do 60 ur mesečno, 720 ur letno in največ približno 11.000 evrov bruto dohodka; tu gre za dela, kjer bi razmerje vsebovalo vse elemente delovnega razmerja);
– omejene dohodke iz osebnega dopolnilnega dela;
– neomejene dohodke iz naslova opravljanja dela družbenikov in prokuristov v kapitalski družbi, zavodu ali drugi pravni osebi;
– neomejene dohodke iz naslova obresti, najemnin, dividend, kapitalskih dobičkov in drugih alternativnih oblik premoženja (t. i. pasivni dohodki);
– dohodke iz opravljanja dopolnilne dejavnosti na kmetiji (po 63. letu ne glede na dohodek, do 63. leta pa do določenega cenzusa).
Omejitev pridobivanja dohodka je skratka v resnici vezana na zelo ozek segment dela, in sicer na tiste vrste zaposlitve, ki v skladu z Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2) pomenijo podlago za obvezno vključitev v zavarovanje: (1) delovno razmerje, (2) samozaposlitev (podjetniki, zasebniki) in (3) družbeniki družb, ki so hkrati poslovodne osebe. Zakaj naj bi samo tiste oblike pridobivanja dohodka, ki hkrati pomenijo podlago za vključitev v socialna zavarovanja, izpolnjevale pogoj izgube dohodka zaradi starosti, mi ni razumljivo.
V okviru političnega dogovora je zakonodajalec uredil tudi t. i. delne pokojnine. V skladu s temi pravili lahko zavarovanec, ki je izpolnil pogoje za pridobitev pravice do predčasne ali starostne pokojnine, pridobi pravico do delne pokojnine, če ostane v obveznem zavarovanju v obsegu, ki ustreza sorazmernemu delu polnega delovnega oziroma zavarovalnega časa, vendar najmanj dve uri dnevno ali 10 ur tedensko. Po mnenju prof. dr. Strbana gre pri ureditvi delnih pokojnin za aktivno politiko zaposlovanja, in ne za sistemsko ureditev starostne pokojnine.
Na drugi strani obstaja cela vrsta makroekonomskih, mikroekonomskih, zdravstvenih in socioloških razlogov, da uživalcem starostne pokojnine še naprej dovolimo delo. Menim, da so ti razlogi celo bistveno pomembnejši od strogo pravnoteoretičnih oziroma pravnosistemskih argumentov, ki se v okviru debate o t. i. dvojnem statusu kar naprej ponavljajo.
Povprečna starost prebivalcev Slovenije je 44,1 leta, 22 odstotkov jih je starejših od 65 let. Že nekaj let imamo polno zaposlenost. V Sloveniji je trenutno zaposlenih 148 tisoč tujih delavcev, kar pomeni 16 odstotkov delovno aktivnega prebivalstva. Jasno je, da delavcev primanjkuje skoraj v vseh sektorjih in strokah.
Kljub polni zaposlenosti in močnemu zaposlovanju tujcev je obremenitev pokojninske blagajne še vedno velika. Vanjo moramo zaradi primanjkljaja vsako leto nameniti še približno 1 milijardo evrov iz proračuna, kar znaša približno 6,5 odstotka celotnega proračuna.
Vsi ti ekonomski podatki po mojem mnenju jasno kažejo, da bi si kot država morali močno prizadevati, da bi tudi uživalci starostnih pokojnin ostali delovno aktivni. Delovno aktivni uživalci starostne pokojnine namreč še naprej polnijo vse socialne blagajne, saj od svojega dohodka plačujejo prispevke. Poleg tega plačujejo dohodnino in druge davke, s čimer povečujejo proračunske prihodke. Dodatni dohodek jim omogoča višjo potrošnjo, kar povečuje prilive v proračun prek davka na dodano vrednost, trošarin in drugih dajatev.
Dodatni prispevki in davki torej javne blagajne krepijo, ne siromašijo. Strinjam se, da nam manjkajo anketni podatki o tem, kolikšen delež posameznikov, ki še želijo delati, se danes dejansko odloči odložiti prejemanje starostne pokojnine, da lahko še naprej delajo, in predvsem obratno, kolikšen delež prejemnikov starostne pokojnine bi se odločil za ponovno aktivacijo oziroma nadaljnje delo, če bi imeli pravico do t. i. dvojnega statusa.
Podatkov o tem v Sloveniji nimamo, a zelo verjetno je sklepanje, da bi prejemniki starostne pokojnine pogosto ostajali delovno aktivni, če to ne bi negativno vplivalo na višino izplačane pokojnine. Bodisi iz želje po aktivni starosti bodisi iz potrebe, ker jim višina starostne pokojnine ne omogoča želenega ekonomskega položaja.
Zelo jasni so tudi sociološki in zdravstveni dokazi, da ima aktivna starost za posameznike izjemno pozitivne učinke. Družbeno vključeni in delovno aktivni posamezniki imajo pogosto manj zdravstvenih težav, kar ugodno vpliva tako na splošno zdravje prebivalstva kot tudi na vzdržnost zdravstvene blagajne.
V literaturi je mogoče najti tudi nekatere slabosti dvojnega statusa.
Pravica prejemnikov starostne pokojnine, da hkrati opravljajo delo, je lahko izziv v državah z visoko brezposelnostjo in/ali v državah z zelo mladim prebivalstvom. V takšnih državah lahko prejemniki starostne pokojnine zaradi »rente« pomenijo nelojalno konkurenco. Vendar tega argumenta niso potrdile niti raziskave OECD niti podatki Eurostata. Slednji kažejo, da države z visoko stopnjo zaposlenosti starejših (na primer Švedska ali Estonija) nimajo sistematično slabše zaposlenosti mladih v primerjavi z državami, kjer je zaposlenost starejših nizka (na primer Španija ali Grčija). To pomeni, da med zaposlenostjo starejših in mladih ni neposredne negativne povezave, zato se politike pogosto osredotočajo na spodbujanje aktivnega staranja, ne da bi s tem prizadele zaposlitvene možnosti mladih. Kljub temu na ravni posameznih sektorjev ali podjetij še vedno obstajajo določeni pomisleki glede generacijske menjave, zaradi česar v številnih državah politike poznejšega upokojevanja kombinirajo s programi usposabljanja ali zaposlovanja mladih, da bi uravnotežili interese obeh skupin.
Zelo pomemben argument oziroma slabost t. i. dvojnega statusa je potencialna neenakost. Na ta izziv je opozoril generalni direktor ZPIZ gospod Papež, ko je poudaril, da vsi upokojenci nimajo enakih možnosti za dodatno delo.
Ta argument deloma drži. Nekateri se zaradi slabšega zdravstvenega stanja, omejene mobilnosti ali zastarelih veščin ne morejo zaposliti, medtem ko drugi to možnost imajo. Tako tisti, ki lahko dodatno delajo in hkrati prejemajo pokojnino, pridobijo ekonomsko prednost v primerjavi s tistimi, ki so omejeni na pokojninske prejemke. To stanje lahko dodatno poveča dohodkovne neenakosti med starejšimi osebami. Vendar takšna dodatna dohodkovna neenakost v resnici nikogar ne postavlja v slabši položaj, ampak le dodatno krepi finančni položaj tistih, ki zmorejo in si želijo delati.
Tretji argument se nanaša na tiste, ki se upokojijo ob izpolnjevanju minimalnih pogojev, še posebej, če so ti pogoji zelo milo zastavljeni. Če so pravila pokojninskega sistema preveč popustljiva – če posameznikom na primer omogočajo prejemanje polne pokojnine v razmeroma mladih letih brez omejitev glede dodatnega zaslužka –, se lahko pojavi motivacija za zgodnjo upokojitev »na papirju«. Posamezniki se lahko formalno zgodaj upokojijo, hkrati pa dejansko ostanejo aktivni na trgu dela, kar dolgoročno povečuje pritisk na pokojninsko blagajno. Ta izziv so zelo smiselno že rešili v številnih državah, kjer so liberalizirali delo prejemnikov starostne pokojnine.
Zadnji argument, v literaturi redkeje obravnavan, je družbeno zaznavanje pravičnosti. Precer uveljavljeno je javno mnenje, da nekateri upokojenci »dvojno služijo«, kar je še posebej problematično pri nekdanjih javnih funkcionarjih, ki hkrati prejemajo javno pokojnino in novo plačo. To pogosto sproža javne kritike in odpira vprašanja družbene pravičnosti. Takšna praksa je na primer v Romuniji leta 2021 povzročila javno polemiko in zakonodajne spremembe, saj so ljudje menili, da gre za nepravično izkoriščanje pokojninskega sistema. Tudi ta izziv je seveda mogoče praktično obravnavati in ustrezno rešiti.
Temeljno sporočilo mojega razmišljanja je, da bi morali razpravo o dvojnem statusu uživalcev starostne pokojnine obravnavati širše, s stališča, ki presega zgolj obstoječe pravne okvire in tradicionalne razlage sistema socialne varnosti. Slovenija se srečuje z izjemnimi ekonomskimi, demografskimi in socialnimi izzivi, ki zahtevajo odločne, a preudarne spremembe. Primerjalnopravne izkušnje iz drugih evropskih držav in empirični ekonomski argumenti jasno kažejo, da liberalizacija dela upokojencev lahko prinese pomembne koristi tako za posameznike kot za celotno družbo. In obratno, težko je najti prepričljive ekonomske ali sociološke razloge za nasprotovanje liberalizaciji dela upokojencev. Zato namesto popolne zavrnitve predloga potrebujemo sistematično, strokovno in predvsem odprto razpravo, ki bo odločevalcem omogočila oblikovati takšno rešitev, ki bo ohranila temelje pravičnosti, solidarnosti ter ekonomske vzdržnosti pokojninskega sistema. Vztrajanje pri obstoječih rešitvah zgolj zato, ker so »tradicionalne«, ne more biti cilj samo po sebi – še posebej, če pri tem ne znamo jasno identificirati skupin prebivalcev, ki bi jim takšna sprememba dejansko škodovala. Vilfredo Pareto bi se s to spremembo strinjal.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala EDUS.
