Dne 15. 10. 2016 je začel veljati Zakon o pogrebni in pokopališki dejavnosti (ZPPDej, Uradni list RS, št. 62/16 in 3/22), ki v prvem odstavku 3. člena določa:
Pogrebna dejavnost obsega zagotavljanje 24-urne dežurne službe, ki je obvezna občinska gospodarska javna služba, ter prevoz, pripravo in upepelitev pokojnika ter pripravo in izvedbo pogreba.
V 5. členu ZPPDej določa:
(1) 24-urna dežurna služba je obvezna občinska gospodarska javna služba, ki se izvaja v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske javne službe.
(2) Pogrebna dejavnost, ki se izvaja na trgu, obsega naslednje storitve:
– prevoz pokojnika, ki ga ne zagotavlja 24-urna dežurna služba;
– pripravo pokojnika;
– upepelitev pokojnika;
– pripravo in izvedbo pogreba.
V prvem odstavku 8. člena zakon določa:
24-urna dežurna služba obsega vsak prevoz od kraja smrti do hladilnih prostorov izvajalca javne službe ali zdravstvenega zavoda zaradi obdukcije pokojnika, odvzema organov oziroma drugih postopkov na pokojniku in nato do hladilnih prostorov izvajalca javne službe, vključno z uporabo le-teh, če ta zakon ne določa drugače.
V 57. členu ZPPDej pa je določena sankcija za prekršek:
(1) Z globo od 2.000 do 4.000 evrov se za prekršek kaznuje pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik oziroma samostojna podjetnica posameznica (v nadaljnjem besedilu: samostojni podjetnik posameznik), če:
– nima dovoljenja za opravljanje pogrebne dejavnosti in izvaja to dejavnost (prvi odstavek 6. člena tega zakona);
– kljub neizpolnjevanju pogojev za opravljanje pogrebne dejavnosti izvaja to dejavnost (prvi in drugi odstavek 7. člena tega zakona);
– izvaja storitve prevoza, ki sodijo v okvir 24-urne dežurne službe, pa ni izvajalec javne službe (8. člen tega zakona);
[…]
Izvajalci te dejavnosti na trgu se sprašujejo o jasnosti navedenih določb v zakonu. Jasnost zakonskih določb mora izvajalcem storitev pogrebne dejavnosti omogočati nemoteno in svobodno gospodarsko delovanje na trgu. Nekatera redna sodišča so s svojimi odločitvami razjasnila vsebinsko nejasnost teh določb, ki je nastala z razlago in uporabo teh določb s strani prekrškovnih organov, vlade in resornega ministrstva. Žal pa tega ni storilo tudi Ustavno sodišče, čeprav je že odločilo o ustavnosti teh določb. Sodbe sodišč se seveda (logično) uporabljajo neposredno in učinkujejo erga omnes, saj v tem primeru obravnavajo splošno in generalno pravno vprašanje, ob hkratni in neposredni razlagi določb zakona kot edini pravno dopustni in mogoči razlagi. Ravnanje prekrškovnega organa je bilo zato – tudi po presoji sodišč – v primerih, ki smo jih obravnavali, očitno samovoljno in arbitrarno, kot takšno pa nezakonito, ob hkratnem kršenju ustavne pravice izvajalcev iz 74. člena Ustave RS.
Dejanske okoliščine
Okrajno sodišče v Ljutomeru (ZSV 268/2020 z dne 17. 5. 2021) in Okrajno sodišče v Slovenj Gradcu (ZSV 132/2018 z dne 3. 12. 2018) sta presodili, da ni mogoče prav vsakega prevoza pokojnika tolmačiti kot prevoz po prvem odstavku 8. člena ZPPDej in kot izključni del dejavnosti »24-urne javne gospodarske službe«. V četrti točki razlogov je sodišče v Ljutomeru, po sodbi ZSV 268/2020 z dne 17. 5. 2021, navedlo:
Glede na določilo prvega odstavka 8. člena ZPPDej gre praviloma pri prevozu pokojnika v okviru 24-urne dežurne službe za »prvi prevoz pokojnika«, vendar to ne pomeni, da je vsak prvi prevoz pokojnika do hladilnih prostorov tak prevoz, ki ga lahko izvede le izbrani izvajalec za zagotavljanje 24-urne dežurne pogrebne službe. Noben predpis ne določa, da se mora »prvi prevoz pokojnika« vedno opraviti, ZPPDej pa tudi določa izjeme, ko prevoza pokojnika v okviru 24-urne dežurne službe ni potrebno opraviti. Pri tem je potrebno izhajati iz namena zagotavljanja 24-urne dežurne službe, pri čemer ZPPDej tudi določno našteje tri primere, ko je za prevoz pokojnika od kraja smrti do zdravstvene ustanove (nato pa še do hladilnih prostorov) pristojna 24-urna dežurna pogrebna služba: če je na pokojniku narejena obdukcija; če je odrejen odvzem organov iz pokojnika; ali če je odrejen drug postopek na pokojniku […]
Zato očitno ni zakonske podlage, da bi se vodili prekrškovni postopki zoper izvajalce, ki na trgu izvajajo svobodno gospodarsko dejavnost – pogrebno dejavnost. Vendar se.
Pomanjkljiva odločitev Ustavnega sodišča
Nad sklepom Ustavnega sodišča RS U-I-32/17 z dne 31. 3. 2022, da se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 3. člena ter 5. in 8. člena ZPPDej zavrne, ne moremo biti navdušeni. Zdi se, da je sodišče prezrlo pravno bistvo zadeve, hkrati pa sklepu manjka interpretativna jasnost, ki bi državi in pobudnikom oziroma izvajalcem tovrstne dejavnosti omogočala mirno in varno izvajanje pogrebne dejavnosti na trgu, neposredno na temelju odločitve Ustavnega sodišča, zlasti pa brez nepotrebnega in nezakonitega vmešavanja države in lokalnih oblasti – v njenem imenu prekrškovnih organov.
Ustavno sodišče se v obrazložitvi sklepa ukvarja predvsem z razlago določbe 74. člena Ustave in s konceptom »javne koristi« ter javne gospodarske službe v javnem interesu. Pri tem pa oboje deloma razlaga presenetljivo nejasno, deloma pa celo tako, kot da bi soglašalo z monopolnim položajem tistega izvajalca pogrebne dejavnosti, ki ga po svoji volji izbere/določi lokalna oblast. Ustavno sodišče se ukvarja z vsem, kar zadeva ta pravni problem, samo z njegovim bistvom ne: ne pojasni jasno in kategorično, ne »interpretira« jasno in kategorično, kaj na trgu smejo početi izvajalci pogrebne dejavnosti in kaj je tisto, točno tisto in samo tisto, kar je pridržano izključno 24-urni dežurni službi. To prav posebej velja za 17. točko obrazložitve sklepa.
Ob tem se tudi zdi, da se Ustavno sodišče malce spreneveda, zlasti v 19. točki obrazložitve. Tam zapiše: »Pobudniki ne navedejo, s katero človekovo pravico oziroma ustavnim institutom naj bi bila ureditev v neskladju in razlogov za to neskladje.« Prepričani smo, da očitek ni utemeljen. Namreč, pravna ureditev mora biti vselej dovolj jasna, da jo razumejo tako pravni subjekti kot organi javne oblasti. Ta zahteva je v jedru ustavnega koncepta pravne države in vladavine prava (2. člen Ustave), ki terja jasnost predpisov in mora zagotoviti pravno varnost, pravno predvidljivost dovoljenih in nedovoljenih ravnanj. Čeprav se nam zdita vsebina zakona in besedilo zadevnih členov v zakonu dovolj jasna in čeprav se zdi dovolj jasno rednim sodiščem, pa očitno ni jasno ne za zakonodajalca, ne za vlado, ne za resorno ministrstvo (o tem zgovorno pričajo dopisi in odgovori omenjenih, na katere se sklicuje prekrškovni organ). Med tistim, kar je po našem prepričanju in po prepričanju rednih sodišč v zakonu dovolj jasno zapisano, in tem, kako to berejo in razumejo prekrškovni organi, vlada in pristojno ministrstvo, je velika razlika, diametralno nasprotje. To nasprotje je treba oblastno in pravno zavezujoče pomiriti. Prav zato je tudi nastal pomemben pravni spor. Ta spor pa razlagalno ni razrešilo Ustavno sodišče, ampak so ga razrešila redna sodišča.
Sodbe vsebinsko stopijo na mesto zadevnih členov v zakonu
Sodba Okrajnega sodišča v Slovenj Gradcu ZSV 132/2018, sodba Okrajnega sodišča v Ljutomeru, ZSV 268/2020 in sodba Višjega sodišča v Mariboru PRp 25/2021 so jasne in kategorične:
- monopola pri pogrebni dejavnosti ustavnopravno ne sme biti, zato ga ne sme imeti niti 24-urna dežurna služba;
- izvajalci pogrebne dejavnosti na trgu smejo opravljati vse storitve, razen tistih, ki so zaradi nujnega javnega interesa in javne koristi zakonsko pridržane 24-urni dežurni službi kot javni gospodarski službi;
- 24-urna dežurna služba je izključni izvajalec samo tistih storitev, ki jih določa zakon, te storitve pa so: vsak prevoz od kraja smrti do hladilnih prostorov izvajalca javne službe ali zdravstvenega zavoda ZARADI (1) obdukcije pokojnika, (2) odvzema organov ali (3) drugih postopkov na pokojniku (in nato do hladilnih prostorov izvajalca javne gospodarske službe);
- če aktivacija 24-urne službe ni nujna, ker niso potrebna opravila iz prejšnje alineje, smejo storitve opraviti drugi izvajalci pogrebne dejavnosti na trgu, med te pa spadajo: (1) prevoz pokojnika, (2) priprava pokojnika, (3) upepelitev pokojnika, (4) priprava in izvedba pogreba. V tem okviru so pri svojih ravnanjih, ki ostajajo v okviru zakona, svobodni tako svojci kot izvajalci te dejavnosti na trgu. To vključuje tudi prevoz pokojnika od kraja smrti na njegov dom ali v mrliško vežico na pokopališču, kadar se za to odločijo pokojnikovi svojci;
- izvajalec pogrebne dejavnosti na trgu sme pokojnika prepeljati od kraja smrti na – na primer – oddelek za patologijo in pokojnika hraniti do izvedbe pogreba, pri tem pa uporabiti hladilne prostore (hladilnico), ne da bi bilo pomembno, ali ima lastne ali jih ima v najemu ali pa jih ima pravico uporabljati;
- prevoz pokojnika, ko se ne izvede obdukcija, odvzem organov ali ni odrejen drug postopek na pokojniku, pomeni izvajanje pogrebne dejavnosti na trgu, ki je zakonsko dovoljeno (prva alineja drugega odstavka 5. člena ZPPDej), ne pa izvajanje 24-urne dežurne službe v smislu prvega odstavka 8. člena zakona;
- izraz »prvi prevoz pokojnika« ni zakonsko določen, pač pa ga je samovoljno in s tem nezakonito določil prekrškovni organ;
- ob tem pa uporaba pokojnikove hiše ni dovoljena, če ima pokopališče urejeno mrliško vežico (četrti odstavek 39. člena ZPPDej). Toda tudi v tem primeru nastopi pravni problem, saj za kršitev določbe tega člena ni določena sankcija, zato spet ne more iti za prekršek.
Prepogosto se zgodi, da oblastni organi, zlasti prekrškovni, kljub jasnim sodbam sodišč nadaljujejo nezakonito ravnanje na račun in škodo pravnih subjektov. V takih primerih ne preostane drugega kot vlaganje zahtev za sodno varstvo in vlaganje pritožb zoper pravno očitno napačne ali samovoljne – in ignoriranje sodb drugih sodišč o istem pravnem vprašanju je arbitrarna samovolja – sodbe sodišč. Prepogosto se namreč dogaja tudi to, da sodišča ne poznajo sodb drugih sodišč, čeprav bi jih kategorično in absolutno morala poznati, ali da so do njih brezbrižna in ravnodušna. V teh dneh smo brali tako sodbo o istem pravnem problemu. To je ena od večjih rakavih ran slovenske pravne države in sodniške (ne)kulture.Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala EDUS.
