O ustavnosti in ustavnopravnih možnostih glede volilne zakonodaje

Čeprav se je predsednik Republike Slovenije zavzeto angažiral, da bi se odločitev Ustavnega sodišča prelila v zakonodajo in čeprav se je za to zavzeto angažirala tudi opozicija, morda tudi del koalicije, se to še vedno ni zgodilo.

Ker je rok za uresničitev odločitve Ustavnega sodišča že potekel, prejemam vprašanja, če bodo volitve ob nespremenjeni zakonodaji ustavne in kaj lahko v tem oziru še stori Ustavno sodišče. Moj odgovor na prvo vprašanje je »ne vem«, na drugo vprašanje pa »kar se bo odločilo storiti.«

Ustavno sodišče je odločilo, da je obstoječa določitev volilnih enot neustavna. Ni pa odločilo, da je odsotnost preferenčnega glasu neustavna.

Glede pomena preferenčnega (prednostnega) glasu za ustavnost volilne zakonodaje je Ustavno sodišče, med drugim, zavzelo naslednje stališče:

»34. Glede navedb predlagatelja, ki odločilen vpliv volivcev povezuje z enakomerno teritorialno zastopanostjo volivcev v Državnem zboru v smislu, da bi moral imeti vsak volilni okraj svojega poslanca, Ustavno sodišče še pripominja (glej tudi 27. točko obrazložitve te odločbe), da je v obstoječem sistemu delitve mandatov in njihove personalizacije pozitivna lastnost volilnih okrajev prav v tem, da približajo kandidate volivcem in do neke mere zagotovijo teritorialno razpršenost mandatov, čeprav ni zagotovljeno, da bi imel vsak volilni okraj poslanca. Treba se je namreč zavedati, da drugi načini personalizacije, ki posameznemu volivcu sicer zagotavljajo večjo možnost vpliva na izbiro kandidatov (npr. preferenčno glasovanje znotraj istoimenskih list), ne zagotavljajo večje teritorialne razpršenosti poslanskih mandatov, temveč kvečjemu manjšo, saj omogočajo koncentracijo mandatov v regionalnih središčih v posameznih volilnih enotah.«

Sodnik ddr. Klemen Jaklič je k odločitvi večine podal delno odklonilno in delno pritrdilno ločeno mnenje. O tem, da sodnikovim stališčem iz ločenega mnenja pritrjujem, sem že pisal. Sodnik Jaklič je prepričljivo utemeljil oboje: da so sedanji volilni okraji, taki, kot so, protiustavni in da je protiustavna tudi odsotnost preferenčnega glasu. Zaradi obeh razlogov je kršeno ustavno načelo demokratičnosti in oboje pomeni znaten, neposredni in omejevalni poseg v volilno pravico posameznih volivcev: v moč volilne pravice (ali v njen dejanski vpliv) in v ustavno načelo enakopravnosti volilnih glasov (ali v ustavno načelo en volivec, en glas). Stališča so utemeljena s prepričljivo argumentacijo in podprta s strokovno literaturo in primerjalno analizo. Sodnik je tudi predlagal nekaj rešitev tega problema ustavnosti. Predlogi so premišljeni in na mestu.

Neformalna koalicija parlamentarnih strank KUL (Koalicija ustavnega loka) je že večkrat javno predstavila svoj predlog o ukinitvi volilnih okrajev in o uzakonitvi preferenčnega glasu. Predlog je najbližje ločenemu mnenju sodnika Jakliča. S tem pa tudi mojemu prepričanju o tem, kako zagotoviti ustavno brezmadežnost volilne zakonodaje in procesa volitev. Enako stališče, brez bistvenih nesoglasij, zastopata tudi prof. dr. Jurij Toplak in zasl. prof. dr. Ciril Ribičič (če sem v dobroverni zmoti, se jima vnaprej opravičujem).

Vlada razmišlja in dela drugače. Zadnji predlog vlade, o drobnih posegih v volilno zakonodajo z drobnimi posegi v določenost volilnih okrajev, je poskus, kako z minimalnimi spremembami, hitro in po liniji najmanjšega napora preprečiti morebitne prihodnje polemike o ustavnosti državnozborskih volitev. Če bo vladni predlog postal del volilne zakonodaje, se morda okrog ustavnosti volitev ne bodo sprožale ostre kritike in neprizanesljive polemike. Lahko pa bi bilo tudi drugače.

Ustavno sodišče svoje odločitve najverjetneje ne bo spremenilo. Ne v sedanji sestavi (ki je obstoječo volilno zakonodajo presojala dokaj zadržano in prizanesljivo, a to gre sprejeti z razumevanjem) in ne pred naslednjimi parlamentarnimi volitvami. Ustavno sodišče zato ne bo imelo razloga razveljaviti volitev, če preferenčni glas ne bo uzakonjen, ker s tem ni pogojilo ustavnosti volilne zakonodaje.  Ustavno sodišče v obrazložitvi svoje odločbe tudi jasno sugerira, da volilni sistem in volilna zakonodaja kot taka, kot celota, nista protiustavna. Zatorej tudi volitve iz tega razloga ne morejo biti protiustavne – kar zadeva večinsko stališče sodnic in sodnikov Ustavnega sodišča.

Volilni okraji pa lahko ostanejo problem ustavnosti volilne zakonodaje in volilnega procesa. Iz tega razloga pa bi se pred volitvami in/ali po volitvah utegnilo zgoditi marsikaj neprijetnega. Možnosti je več. V skladu z ustavnopravno teorijo lahko Ustavno sodišče »stopnjuje sankcije« (to je doktrina, o kateri sem pisal že leta 2000) in zakonodajalca zaradi neupoštevanja, ali zaradi neuresničitve, ali zaradi pretirano pomanjkljive uresničitve, ali zaradi neuspelega poskusa uresničitve odločbe Ustavnega sodišča »kaznuje.« V skrajnem primeru tudi tako, da razveljavi rezultate volitev. V manj skrajnem primeru pa tako, da pred volitvami protiustavne rešitve v volilni zakonodaji odpravi s sprejemom svoje odločbe, v katero zapiše tisto, kar bi moralo pisati v volilni zakonodaji. Takšna ustavnosodna (ne ustavna!) odločba predstavlja »pozitivno-zakonodajni ustavnosodni aktivizem« (na to temo smo predvsem prof. dr. Boštjan M. Zupančič, zasl. prof. dr. Ciril Ribičič in moja malenkost spisali veliko število obsežnih ustavnopravnih besedil, celo knjige) ustavnega sodišča. Ta je v ustavnopravni teoriji poznana zadeva in je legitimna drža ustavnega sodišča, kadar temelji na stvarno utemeljenih razlogih. Takšna ustavnosodna odločba ima moč zakona. Zato se ne le lahko, ampak se mora uresničiti neposredno. Spomnimo, na primer, samo na zadevo »občina Ankaran.«

Ustavnopravno pravilo je ob primerih nespoštovanja ali neuresničitve odločbe ustavnega sodišča jasno in nedvoumno: če Državni zbor ne uresniči ustavnosodne odločbe, potem »s svojim ravnanjem krši zakonsko obveznost, določeno na podlagi 3. odstavka 161. člena Ustave in v 2. odstavku 48. člena ZUstS. Noben organ državne oblasti ne sme opuščati dejavnosti, ki jih mora opraviti znotraj svojega delokroga. S takšnim ravnanjem zakonodajalec krši načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (2. odstavek 3. člena Ustave)" (iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-168/97). Ob tem ponovim še večkrat ponovljeni dodatek: nespoštovanje odločitev ustavnega sodišča ni samo nespoštovanje najvišjega institucionalnega varuha ustave in njegovih pristojnosti, ampak tudi nespoštovanje, celo negacija zakonodajne funkcije in njenih pristojnosti. Morebitni ugovor, da je treba vsebino odločitve ustavnega sodišča »nujno« prenesti v pravni akt z imenom »zakon«, da bi se smela uresničevati, pa je zakonistični legalizem in legalistično prečrkarjenje, tudi (npr. po Habermasu) »formalistična oholost,« ki je že lep čas odložena v zgodovinske arhive ustavnopravne teorije in filozofije sodobnega ustavništva. Kdor tega še vedno ne razume, zelo verjetno ustavnega prava ne bo nikoli razumel.

Državni zbor in vlada nezanemarljivo število jasnih in nedvoumnih ustavnosodnih odločitev puščata neuresničenih. Na to je pred dnevi ponovno opozoril tudi predsednik Ustavnega sodišča. Takšno početje je ustavnopravno zavržno in politično nekulturno. Gre za odraz iritirajočega pomanjkanja politične kulture in demokratične zavesti. Tako rekoč gre za odsotnost (koncepta) »etike politike«.

Če Državni zbor ne bo prenesel vsebine ustavnosodne odločbe, ki zadeva volilno zakonodajo, v zakon o volitvah, Ustavno sodišče pa pred volitvami ne bo sprejelo še ene odločbe, v katero bo zapisalo točno tisto, kar bi zakonodajalec moral zapisati v volilno zakonodajo, teoretično lahko Ustavno sodišče tudi razveljavi volitve. Teoretična pojasnila o tej možnosti je mogoče najti tudi v ustavnosodni odločbi št. U-I-12/97 in priloženih ločenih mnenjih tedanjih ustavnih sodnic in sodnikov. Pa tudi v ločenih mnenjih k ustavnosodni odločbi št. U-I-163/99 (na to in sorodne teme sem leta 2000 izdelal in objavil razpredelnico, ki je sedaj prosto dostopna v obliki e-knjige z naslovom Vrnitev v ustavnopravno preteklost). V polemiki nekdanjih ustavnih sodnic in sodnikov glede vprašanja, ali bi ustavno sodišče kadarkoli lahko razveljavilo volitve, če bi bile te izvedene po volilni zakonodaji, ki je Državni zbor ne bi popravil v skladu z odločitvijo Ustavnega sodišča, je tedanji sodnik prof. dr. Peter Jambrek med drugim zapisal:" ... opisana situacija po svojem bistvu ni opredeljiva politično, ampak ustavnopravno - kot ustavna kriza, ki se lahko razreši samo s ponovno vzpostavitvijo spoštljivega odnosa do ustave. Kolikor se ustavna kriza ne razreši na ustavno urejen način in je torej prelomljen izvirni ustavni dogovor, ima posledično stanje pravne anomije ... zelo preprosto posledico: država bi bila degradirana na nižjo stopnjo kontinuuma, ki sega od predustavnega in psevdopravnega stanja do optimuma dejavne in pristne ustavne demokracije in pravne države."

Ne napovedujem in ne verjamem, da se lahko zgodi razveljavitev naslednjih državnozborskih volitev. Ne vem pa, kaj se bo zgodilo. Vem le, da moje prepričanje ostaja nespremenjeno: ukinitev volilnih okrajev in uzakonitev preferenčnega (prednostnega) glasu.

Ali točneje: po petem odstavku 80. člena Ustave RS “morajo” volivci imeti “odločilen vpliv na izbiro kandidatov.” Profesorji Ribičič, Kaučič, Zagorc, Grad in Toplak so že pred več kot letom dni pojasnili stališče, da “odločilen vpliv na izbiro kandidatov” ne dovoljuje preferenčnega glasu, ki bi ga politične stranke pogojevale z določenim volilnim pragom, ampak nalaga “čisti preferenčni glas“, ali ”absolutni preferenčni glas,” če se zakonodajalec odloči za uzakonitev preferenčnega glasu. S tem stališčem soglašam in tako je moj zapis tudi mišljen, zato nikjer nisem uporabil besede “relativni”, ampak samo zloženko “preferenčni (prednostni) glas.” 

Tudi po mojem prepričanju Ustava ne dovoljuje, da politične stranke postavijo/določijo vrstni red kandidatov in kandidatk in se potem upošteva tako določen vrstni red – razen (oziroma ob izjemi), če bi kdo od kandidatov prejel toliko preferenčnih glasov, da bi presegel določen volilni prag, ki bi ga politične (parlamentarne) stranke zapisale v zakon. 

To moje prepričanje je že staro, izhaja še iz let, ko sem kot mlad asistent na fakulteti – med drugim – zatrjeval neustavnost tedanjih, t.im. “nacionalnih list.”

---

Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala EDUS.