EDUS-INFO > Kolumna > Članek
 
          - +   *  

Kolumna

10.6.2016

dr. Andraž Teršek

Država mora včasih izdajati tudi odločbe »po uradni dolžnosti«

Večkrat sem že naletel na vprašanje o tem, ali organ javne oblasti sme izdajati odločbe po uradni dolžnosti? Ali pa je oblastno odločanje državne uprave vselej, v celoti in brez izjeme odvisno od (in s tem pogojeno) vloženih zahtev ali druge vrste vlog pravnih subjektov, da naj organ javne oblasti o nečem odloči, mu nekaj prizna ali podeli, oziroma izda oblastno in pravno zavezujočo odločbo?

Ustavnopravno, pravno teoretično in pravno filozofsko ne bi smelo biti dvoma o pravilnem odgovoru na to vprašanje: da, sme.

Primeri, ko npr. določeno ministrstvo, v funkciji organa javne oblasti, sme izdajati odločbe po uradni dolžnosti, so lahko različni. Omenjam predvsem tri vrste takšnih primerov. Prvič, kadar javna oblast ugotovi, da je prišlo do napake v sistemu, ali do sistemskega kršenja pravic pravnih subjektov. Drugič, kadar sodišča ugotovijo in pravnomočno potrdijo, da je država določenemu številu pravnih subjektov, ali določeni skupini pravnih subjektov, kršila pravice z nezakonitim ali neustavnim ravnanjem. Tretjič, če pride do uveljavitve novega pravnega pravila glede določenega vprašanja, ki ima zaradi izkazanega in utemeljenega javnega interesa retroaktivni učinek, pomeni pa dvig kakovosti ali širitev obsega pravne zaščite določenih pravic za določeno skupino ljudi.

V takšnih primerih, morda še v katerem drugem primeru, od pravnih subjektov ne gre pričakovati ali zahtevati, da bi morali vselej znova, vsak posebej in izrecno zahtevati, da jim država vendarle formalno prizna ali dejansko nameni tisto, kar jim po veljavnem pravu pripada. Država, ki je z ugotovljenim in pravno napačnim ravnanjem nedopustno posegla v pravice pravnih subjektov (jim je pravice odvzela, jim pravic ni priznala, jim je naložila dolžnosti, ki ali kot jih ne bi smela naložiti ipd.), mora to napako tudi popraviti – sama od sebe, oziroma po uradni dolžnosti.

Takšen primer je na primer znameniti primer »izbrisanih«; in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. Takšen primer je zadeva glede zavarovancev oziroma uživalcev pokojnine, za katere je bilo v postopkih revizije ugotovljeno, da so bile delnice za notranji odkup vplačane z delom plače, ki se všteva v pokojninsko osnovo, pa ta del plače ni bil vštet zaradi protiustavne četrte alineje 46. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju; odločba Ustavnega sodišča št. U-I-239/14. Takšen primer je tudi nedavni primer, ko je Ustavno sodišče odločilo, da se do odprave ugotovljenega neskladja z ustavo upravičencem do subvencije v tržnih in hišniških stanovanjih, ki izpolnjujejo dohodkovne in druge pogoje za pridobitev neprofitnega stanovanja, prizna tudi subvencija do priznane neprofitne najemnine na način, kot je določen za subvencije neprofitnih najemnin; odločba Ustavnega sodišča št. U-I-109/15. V določenih primerih, glede na njihovo pravno naravo, bi morala biti država soočena z jasno in neposredno, pozitivno pravno obveznostjo, da svojo pravno napako popravi sama od sebe. Ob tem pa bi moralo biti odveč poudarjati, da so –tudi- v takšnih primerih odločbe ustavnega sodišča neposredno uresničljive in da za to, da bi država storila točno tisto , kar piše v odločbi ustavnega sodišča, ni treba posebej sprejeti posebnega pravnega predpisa ali dopolniti obstoječi pravni predpis, v katerem bo potem pisalo prav tisto, kar že piše v odločbi ustavnega sodišča. Takšne »formalistične« in »golo legalistične«, tudi »legalistično zakonistične oholosti« ne gre trpeti v sodobni ustavni demokraciji, temelječi na vladavini prava.

Hkrati menim, da ne gre le za pozitivno pravno obveznost javne oblasti za izdajanje oblastnih aktov, kot so odločbe.  V določenih primerih bi morali državo, organe njene upravne oblasti, soočiti tudi z dolžnostjo neposrednega obveščanja pravnih subjektov o tem, da so do nečesa upravičeni, ali da nečesa niso dolžni storiti, če se npr. spremeni zakonodaja. Posebej zakonodaja na področju sociale. Navajam aktualni primer: določeno število ali določena skupina pravnih subjektov v nekem trenutku razumljivo in pričakovano, z vednostjo države ni vedela, da je upravičena do vračila dohodnine. Z drugo besedo, ti državljanke in državljani upravičeno niso vedeli, da jim veljavna zakonodaja daje pravico do vračila dohodnine. Upravičeno so bili v dobri veri, brez svoje odgovornosti. Vztrajam pri takšnem razumevanju ustavnega koncepta socialne države, socialnih pravic in pozitivnih pravnih obveznosti države v funkciji učinkovitega uresničevanja pravic pravnih subjektov, po katerem je država dolžna takšno skupino pravnih subjektov o tem obvestiti. In če tega ne stori, jim je dolžna tisto, do česar so bili upravičeni, pa tega niso zahtevali, ker niso vedeli, da to lahko zahtevajo, vrniti – izplačati.

Javna oblast (država) mora prelivati ustavo na vse ravni pravnega reda (poustavljanje) s svojimi dolžnimi pravnimi ravnanji: storitvami in opustitvami. Človekove pravice mora ščititi aktivno, s storitvami, in pasivno, z samoomejevanjem pred posegi vanje. Torej pozitivno in negativno, kot imajo tudi pravice in svoboščine negativni (ne posegati vanje) in pozitivni (storiti vse, kar je mogoče razumno pričakovati, da se bodo lahko učinkovito uresničevale v praksi) status.

Slednje se v ustavnopravni teoriji imenuje »pozitivne obveznosti države«: država mora storiti vse, kar je mogoče od nje razumno pričakovati, da bodo pravni subjekti lahko učinkovito uresničevali svoje pravice in svoboščine. Zakonske in ustavne. Po ustavi in po zakonih. Ta doktrina je jasno razvita in utrjena v precedenčni praksi ESČP, v zadnjih letih pa tudi v slovenski ustavnosodni praksi in ustavnopravni teoriji. V Ustavi je dana njena abstraktna formalna podlaga v 5. členu. Če so se nekateri profesorji prava in pravniški kolegi pred leti še čudili ob javnem omenjanju in pojasnjevanju te doktrine, pa se to danes ne bi smelo več dogajati.

V kombinaciji z ustavnim načelom socialne države, načelom pravne države in vrednoto solidarnosti, ki smiselno izhaja iz vsebine slovenskega ustavnega reda (temeljska demokracija), mora država sama poskrbeti za to, da se oblastno storjene napake popravijo in škodljive posledice odpravijo: če je to v praksi le mogoče in če je to izvedljivo glede na naravo zadeve. Pasivno čakanje države, da upravičenci izrecno in formalno zahtevajo tisto, za kar je država (njena uprava ali sodna veja oblasti) sama oblastno ugotovila, da jim pripada, pomeni zlorabo oblasti, pravno nedopustno pasivnost, arbitrarno sprenevedanje in golo formalistično oholost oblasti. Takšna pasivnost v takšnih primerih pomeni ustavno nedopustno oblastno držo in ravnanje.

Pripis:

Uvodne strani priročnika Positive obligations under the European Convention on Human Rights. A guide to the implementation of the European Convention on Human Rights, Jean-François Akandji-Kombe. Human rights handbooks, No. 7, Strasbourg, 2007, pojasnijo temeljno pravno logiko te doktrine, ki v sodni praksi slovenskih rednih sodišč ostaja prezrta in nerazumljena.

»While it is the purpose of all international instruments for the protection of the human person primarily to set forth rights, that protection depends – apart from the guarantee mechanisms put in place – on the obligations on the states parties. It is therefore not surprising that the international control bodies pay particular attention to their identification, delimitation and scope. It mayeven be argued that this attention is keener in the human rights field, having regard to the principles applying here, foremost among which is the principle of effectiveness. The latter principle requires that the undertakings given be interpreted in the sense which best protects the person. Where obligations are concerned, it also requires that the relevant conventions be interpreted in the light of social developments. Hence the progressive character of the case-law in this sphere.

While a systematic picture of the relevant case-law can be found in the Court’s judgments, such as the judgment in the Siliadin v. France case, these decisions do not provide a general definition of the concept of positive obligation. However, such a definition can easily be reconstituted from individual cases. In the  Belgian linguistic case the applicants, taking this as the basis for their complaints, argued that such obligations should be recognised as “obligations to do something”. The Court declined to endorse this judicial view and preferred to find that the provision relied on –Article 2 of Protocol No. 1 – required by its very nature regulation by the state. That position was subsequently kept to. In the view of the European Court, the prime characteristic of positive obligations is that they in practice require national authorities to take the necessary measures to safeguard a right or, more precisely, to take the necessary measures to safeguard a right or, more specifically, to adopt reasonable and suitable measures to protect the rights of the individual. Such measures may be judicial. This is so where the state is expected to lay down sanctions for individuals infringing the Convention, whether it issues legal rules for a kind of activity or for a category of persons. But they may also consist of practical measures. According to a general Court finding which applies to both negative and positive obligations, “hindrance in fact can contravene the Convention just like a legal impediment”. Think, for example, of the measures which prison authorities are required to take in certain cases to prevent prisoner suicides or to prevent prisoners inflicting on others treatment at variance with the European Convention. The two kinds of measure – legal and practical – may even prove necessary at the same time. It is a question of circumstances.« 

dr. Andraž Teršek
andraz.tersek@upr.si

Stališča v prispevkih so izključno mnenja avtorjev in ne izražajo mnenja družbe LEXPERA d.o.o., ki za vsebino prispevkov ne odgovarja.

Arhiv

Zadnje kolumne


Avtor

dr. Andraž Teršek
Ustavnik in univerzitetni učitelj na Univerzi na Primorskem
andraz.tersek@upr.si

 

2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013